ملاحظات راهبردی تقسیمات کشوری با نگاهی به رویداد کازرون

در اواخر فروردین و اوایل خرداد ماه سلسله تجمعاتی در اعتراض به تقسیم شهرستان کازرون این شهر را به صحنه اعتراضات مردمی تبدیل کرد. در نتیجه این اعتراضات که در ادامه از اهداف اولیه خود دور شده بود، در پی رویارویی معترضان و نیروهای امنیتی حداقل یک تن جان باخت و شماری نیز زخمی شدند. اعتراضات مذکور ابتدا در شهر کازرون و سپس در قائمیه (چنارشاهیجان) به عنوان مرکز شهرستان مورد مطالبه کوه‏چنار رخ داد. در اعتراضات اخیر دو گروه نسبت به تغییرات جدید تقسیمات کشوری در محدوده شهرستان کازرون معترض بودند. گروه نخست را هواداران تقسیم شهرستان و ایجاد شهرستان کوه‏چنار متشکل از دو بخش کوهمره نودان و چنارشاهیجان تشکیل می‏‌دادند. این گروه بر الحاق دهستان دشت برم، منطقه تاریخی بیشاپور و منطقه زیارتی سیاحتی امام زاده سید حسین به شهرستان جدید اصرار داشتند هر چند ساکنان این نواحی الزاماً با آنها همسو نبودند. گروه دوم که متشکل از ساکنان شهر کازرون و برخی دهستان‏های اطراف آن بود، مخالف هرگونه تغییر در تقسیمات کشوری و تقسیم شهرستان کازرون بودند.

بر اساس سرشماری سال ۱۳۹۵ شهرستان کازرون با جمعیتی بالغ بر ۲۶۶ هزار تن پس از شیراز و مرودشت سومین شهرستان پرجمعیت استان فارس است. کازرون در شمار شهرستان‏‌هایی است که به نظر می‏‌رسد قابلیت تبدیل به «فرمانداری ویژه» را دارد. فرمانداری ویژه یکی از سطوح تقسیمات کشوری است که به صلاحدید وزارت کشور در شهرستان‏‌های بزرگ ایجاد خواهد شد و آن شهرستان در سلسله مراتب تقسیمات کشوری جایگاهی بالاتر از سایر شهرستان‏‌ها و فرودست‏‌تر از استان خواهد داشت؛ فرماندار چنین شهرهایی معاون استاندار محسوب شده و سطح مدیران واحدهای اداری وزارتخانه‌ها در شهرستان‏های دارای فرمانداری ویژه به معاون مدیرکل ارتقاء می‌یابد.

در شهرستان‌هایی که بیش از ۲۵۰هزار نفر جمعیت دارند، بیش از ۶۵سال از ایجاد فرمانداری در آنها می‏‌گذرد؛ دارای مساحتی بیش از ۵هزار کیلیومتر مربع باشند؛ مسافت مرکز آن شهرستان و مرکز استان بیش از ۱۲۵کیلومتر باشد و مرکز شهرستان بیش از ۱۲۵هزارنفر جمعیت داشته باشد ایجاد فرمانداری ویژه امکانپذیر است. ایجاد چنین سطحی از تقسیمات کشوری در صورت دارا بودن تنها چند ویژگی به تشخص وزارت کشور امکان پذیر است. با جدایی دو بخش کوهمره نودان و چنارشاهیجان، کازرون از نظر جمعیت و مساحت کوچکتر خواهد شد و شرایط برای ایجاد فرمانداری ویژه در این شهر بیش از گذشته سخت خواهد شد، این در حالی است که بنا به تشخیص وزارت کشور کازرون پیش از این نیز واجد شرایط لازم برای فرمانداری ویژه نبوده است، هر چند شهروندان و نخبگان کازرون نه تنها با اتکا به قوانین تقسیمات کشوری برخورداری از فرمانداری ویژه را حق خود می‏‌دانند بلکه سال‏ها است مطالبه ایجاد استانی جدید با عنوان فارس غربی به مرکزیت این شهر‏ را نیز پیگیری می‏‌کنند.

نخستین تنش‌‏ها در کازرون زمانی شدت یافت که نماینده این حوزه انتخابیه در مجلس شورای اسلامی از ایجاد شهرستان جدید خبر داد. به دنبال انتشار این خبر روسای شوراهای اسلامی «دهستان دشت برم» با نامه‌‏نگاری به مسئولان مخالفت خود را با الحاق به شهرستان تازه تأسیس «کوهچنار» اعلام کردند. مخالفان معتقدند علاوه بر دهستان دشت برم که آثار تاریخی و ذخائر طبیعی به ویژه جنگل‏‌های دشت برم آن را به منطقه‏‌ای مهم تبدیل کرده، با الحاق بیشاپور و امامزاده سیدحسین که در شمار مناطق تاریخی شهرستان کازرون محسوب می‌‏شوند نیز مخالفند. از آنجا که کارشناسان وزارت کشور ایجاد شهرستان جدید را تأیید کرده بودند، در مراحل نخست اعتراضات، مقامات محلی در صدد بودند با رایزنی و انتخاب راه‌حل بینابین مخالفان و موافقان طرح را راضی کنند. از همین رو در هنگام شروع اعتراض‌‏ها، فرماندار کازرون گفت: «در صورت ایجاد شهرستان جدید، ۲ اثر مذهبی و تاریخی آرامگاه امامزاده سید حسین و مجموعه تاریخی بیشاپور در بخش مرکزی شهرستان کازرون خواهند ماند و در وضعیت آنها تغییری ایجاد نخواهد شد.» موضعی که معاون سیاسی، امنیتی و اجتماعی استانداری فارس نیز آن را  تأیید کرد.

در مقابل موافقان ایجاد شهرستان جدید معتقدند شهر «چنارشاهیجان» به رغم قرار گرفتن در موقعیتی چهاراهی در مسیر مواصلاتی بین استان‏های فارس و خوزستان و کهگیلویه و بویراحمد منطقه‌‏ای فقیر و محروم بوده و از توسعه نیافتگی تاریخی رنج می‏برد. نخبگان محلی یکی از دلایل اصلی عدم توسعه این منطقه را تسلط مدیران کازرونی بر مناصب دولتی و بی‏‌توجهی به این منطقه می‌‏دانند. از این رو معتقدند با جدایی این منطقه خدمات و امکانات به نحو عادلانه‌‏ای توضیح خواهد شد و در سایه ارتقای این منطقه بر میزان بودجه، اعتبارات عمرانی و توجه مسئولان استانی به این منطقه افزوده خواهد شد. نکته شایان توجه آنکه ساکنان دهستان دشت برم به عنوان یکی از دو دهستان بخش کوهمره مخالف جدایی از شهرستان کازرون هستند. از سوی دیگر، اهمیت تاریخی فرهنگی و طبیعی دشت برم و امام زاده سید حسین و فاصله نزدیک این مناطق به شهر کازرون به گونه‌‏ای که بیشترین فاصله آنها ۲۲ کیلومتر است سبب شده است که ساکنان این مناطق تمایلی به جدایی نداشته باشند.

آنچه در وهله فعلی حائز اهمیت است نه تنها جایگاه و وضعیت کازرون و کوهچنار در سلسله مراتب تقسیمات کشوری بلکه حوادث، رخدادها و مواضع بازیگرانی است که مسئله‌‏ای تخصصی و کارشناسی مانند تقسیمات کشوری را به موضوع و بحرانی سیاسی و امنیتی تبدیل کرده است. تقسیمات کشوری موضوعی تخصصی است و از نظر کارکردی زیرمجموعه سازماندهی سیاسی فضا قرار می‏‌گیرد. سازمان‌دهی سیاسی فضا و تقسیمات کشوری به دلیل ویژگی‌ها و اثرات آن بر اقشار و گروه‌های مختلف اجتماعی همواره از موضوعات بحث‏‌برانگیز در جامعه بوده است و تاریخ تقسیمات کشوری در ایران همواره با اعتراض و تنش بین شهروندان همراه بوده است، تنش‌‏هایی که گاهی منجر به جان باختن و آسیب دیدن برخی شهروندان نیز شده است.

با توجه به ماهیت متمرکز نظام سیاسی و اداری کشور، ابعاد تقسیمات کشوری اعم از سازمانی و سرزمینی همواره در ارتقای وضعیت توسعه مؤثر بوده‌اند. خطوط تقسیمات کشوری خطوطی مقدس نیستند، از این‌ رو در تغییر آن‌ها همانند تغییر مرزهای ملی با حساسیت‌ و دقت زیادی صورت نمی‌گیرد. در واقع تقسیمات کشوری و ناحیه‏‌بندی سیاسی کشور دارای دو هدف کلی یعنی ارائه بهینه خدمات به شهروندان و کنترل سیاسی و اداره کشور است. بدیهی است دولت و کارگزاران دارای صلاحیت‌ آن مختارند در راستای تحقق این دو هدف مرزهای تقسیمات کشوری را ترسیم و باز ترسیم کنند اما غالباً حساسیت‌های محلی در این زمینه بیش از حساسیت‌های مقامات و تصمیم‌سازان ملی است. این حساسیت‌ها نیز در مناطقی که علاوه بر ماهیت کارکردی و اداری- سیاسی، ماهیتی فرهنگی دارند به ‌مراتب بیشتر است. مناطق فرهنگی بر خلاف استان‌ها از همگنی و هویت فرهنگی- تاریخی واحدی برخوردارند و نگاه شهروندان به چنین موضوعاتی نگاهی هویتی است. از این ‌رو، حساسیت‌ها بیشتر و واکنش‌ها معمولاً شدیدترند چرا که شهروندان جدایی این مناطق را جدایی بخشی از هویت، فرهنگ، جغرافیا و تاریخ خود می‌دانند.

هدف از تقسیمات کشوری و سازمان‌دهی سیاسی فضا ارائه بهینه خدمات به شهروندان و کنترل فرایندهای سیاسی و امنیتی در مناطق مختلف است. در این میان اگر واحدهای تقسیماتی از وزن جمعیتی، اهمیت اقتصادی-سیاسی یا وسعت جغرافیایی زیادی برخوردار باشند ارائه خدمات به شهروندان و کنترل و مدیریت آن‌ها دشوار خواهد بود. به ‌بیان‌دیگر، هر چه بار مدیریتی در مناطق بیشتر باشد، امکان انجام کارکردهای تقسیمات کشوری به نحو بهینه پایین خواهد آمد. در چنین وضعیتی تقسیم واحدها به مناطق کوچک‏تر یکی از نخستین‏ راه‌حل‏‌ها است. در این میان پرسش جدی آن است که آیا کوچک شدن واحدهای تقسیماتی، منطقی و سازوکاری برای اصلاح امور و فرایندها است؟

در نظام سیاسی متمرکز همان‌طور که فرامین و دستورات اداری از سطوح بالا صادر می‏‌شود، اعتبارات عمرانی و مالی نیز در سطوح بالاتر تقسیم می‏‌شود. در چنین حالتی هر چه واحدهای تقسیماتی از نظر جغرافیایی کوچک‏تر باشند امکان برخورداری از عدالت جغرافیایی بیشتر خواهد بود. ضمن آنکه بار مدیریتی ساماندهی چنین مناطقی نیز کمتر است و مناطقی که از کمبود یا فقدان نیروی انسانی و کادر مدیریتی قوی رنج می‏‌برند احتمالاً در صورت تقسیم‌شدن و کوچک‌شدن واحدهای تقسیماتی و سپردن زمام امور به دست مدیران دارای توانایی متوسط، بهتر اداره می‏‌شوند اما در مقابل کوچک‌شدن واحدهای تقسیماتی به‌ویژه با توجه به تنوع نیازها و کارکردها، نیازمند سازوکار اداری و بوروکراتیک گسترده‌‏ای متشکل از نهادها و ادارات کل است. در چنین حالتی در صورت تقسیم یک شهرستان به دو شهرستان، اضافه کردن یک اداره جدید با پرسنل و نیروی انسانی و ساختمان و تجهیزات ضرورتی انکارناپذیر است امری که هزینه‏‌های مالی و انسانی زیادی را به نظام مدیریتی کشور تحمیل می‏‌کند. از سوی دیگر مرزهای تقسیمات کشوری به مرور هویت‌‏آفرین بوده و هویت‏‌های فرهنگی و تاریخی جدیدی خلق می‏‌کنند همین امر موجب مقاومت شهروندان در برابر تغییرات جدید حتی تغییراتی شده است که هدف و رویکردی اصلاحی داشته و در راستای ارائه بهتر خدمات به بخشی از شهروندان صورت می‌‏گیرد.

به طور کلی به رغم مشکلات ناشی از نظام سیاسی اداری متمرکز از جمله توسعه‌نیافتگی مناطق پیرامونی در سطوح تقسیمات کشوری، رویه و سیاست کلی باید بر ثبات خطوط و سطوح تقسیمات کشوری متمرکز باشد و تغییرات اجتناب‌ناپذیر تنها در موارد و مناطقی صورت گیرد که الزامات و ملاحظات حکومت‏داری ایجاب می‏‌کند. تغییرات دائم تقسیمات کشوری بی‏‌ثباتی نظام اداری و تصمیم‏‌گیری و در نتیجه اخلال در برنامه‏‌های توسعه، تقسیم کار فضایی و آمایش سرزمین را در پی خواهد داشت.

در این میان دو نقص مهم نظام تقسیمات کشوری در ایران عامل غالب تشنجات و اعتراضات در این زمینه است. در وهله نخست فقدان قانون جامع تقسیمات کشوری سبب شده است معیارها و سازوکارها برای بسیاری از شهروندان مبهم و نامشخص باشد. در نتیجه تغییرات یا جانبدارانه است یا آنکه جانبدارانه به نظر می‌‏رسد، امری که در نهایت اعتراض و نارضایتی شهروندان را در پی خواهد داشت. در سایه یک قانون جامع شهروندان به چرایی و ضرورت تغییرات پی خواهند برد و در نتیجه حساسیت‏‌ها و اعتراضات تا حد زیادی فروکش خواهد کرد. ضمن آنکه در چنین قانونی باید تغییرات ناشی از الزامات حکومتداری و مصلحت کشور تا حد امکان محدود بوده و زمینه برای سو استفاده از قانون فراهم نشود.

دومین عامل که در سایه فقدان قانون جامع تقسیمات کشوری خود را نشان می‌‏دهد، اعمال نظر افراد غیرمتخصص و غیرمسئول است. شخصیت‏‌های ذی‏‌نفوذ، وزرا، نمایندگان مجلس، ائمه جمعه و استانداران نقش بارز و تعیین کننده‌‏ای در تعیین مرزها و تغییر سطوح تقسیمات کشوری داشته‌‏ا‏ند، امری که امروزه نیز به میزان محدودتری قابل مشاهده است. رصد تغییرات دو دهه قبل نشان می‌‏دهد در غالب موارد و مراحل گروه‏‌های فشار و شخصیت‏‌های ذی‌‏نفوذ و صاحب‏‌منصبان نقش پررنگی در تقسیمات کشوری دارند. در این میان بدترین تغییرات زمانی رقم می‏‌خورد که مسئولان سیاسی به ویژه نمایندگان مجلس شورای اسلامی با هدف استفاده تبلیغاتی و انتخاباتی به جری ماندرینگ[۱] و تقسیم جانبدارانه مرزهای تقسیماتی مبادرت می‏‌کنند.

واقعیت آن است که در قوانین موجود تقسیمات کشوری نیز نمایندگان مجلس شورای اسلامی فاقد هرگونه صلاحیت و اختیار هستند اما تغییر مرزها، ارتقای واحدهای تقسیماتی، ایجاد بخش، شهرستان یا استان همواره از وعده‌‏های انتخاباتی نامزدها است. امری که برای تکرار نمایندگی خود ناگزیر به پیگری و اجرای آن هستند. در ارتباط با کازرون نیز وعده‏‌های انتخاباتی نماینده این شهرستان در مجلس شورای اسلامی به مردم زادگاهش یعنی چنارشاهیجان برای تحقق خواسته حدوداً ۲۰ ساله آنان یعنی جدایی از کازرون، عامل مهمی در بحران فعلی است. از سوی دیگر ورود امام جمعه این شهرستان و مخالفت با تصمیم وزرات کشور نیز نقش مهمی در تداوم اعتراضات داشت.

اگر چه تداوم اعتراضات در کازرون و تغییر رفتار و شعارهای معترضان صرفاً نمی‌‏تواند با اعتراض آنان درباره تقسیم این شهرستان مورد تحلیل و ارزیابی قرار گیرد و عوامل مختلفی مانند تبلیغات رسانه‏‌های خارجی، نارضایتی از وضعیت داخلی کشور نیز در آن نقش داشتند اما اینکه جرقه این اعتراضات و تنش‏‌ها با تقسیم کازرون زده شد موضوعی انکارناپذیر است. در فضای فعلی کشور که نارضایتی‏‌های اجتماعی و مشکلات اقتصادی کمابیش در بسیاری از مناطق وجود دارد، بی‏‌درایتی در موضوعاتی مانند تقسیمات کشوری می‌‏تواند به تنش‌‏های داخلی، اعتراضات سیاسی و کنش‏‌های امنیت‌ستیز دامن بزند.

نگاه جامع و سیستماتیک به موضوع تقسیمات کشوری، ارجحیت‌دادن دیدگاه‌‏های کارشناسی بر درخواست‏‌های محلی و فشارهای سیاسی نخبگان محلی و ملی، اتخاذ رویکرد عادلانه و عاری از شائبه‏‌های سیاسی، محفلی، مذهبی، قومی، در نظر گرفتن مسائل تاریخی و تعلقات هویتی، توسعه دولت الکترونیک و تقویت زیرساخت‏‌های ارتباطی، تمرکززدایی از مراکز، تقسیم عادلانه اعتبارات با اولویت مناطق کمتر برخوردار، اجتناب از افزایش شهرستان‏‌ها و استان‌‏ها، اجتناب از برخوردهای سخت‌‏افزارانه و امنیتی با مسائل محلی، تغییر در سیاست‏‌های رسانه‏‌ای و اطلاع‌رسانی و گرفتن ابتکار عمل از رسانه‏‌های خارجی و مراجع اطلاع‌رسانی غیررسمی راهبردهایی است که می‌‏تواند از تبدیل مطالبات محلی به بحران‏‌های امنیتی جلوگیری کند.

[۱] – Gerrymandering تغییر و تعیین مرزهای حوزه‌ها انتخاباتی به‌نحوی که نتایج انتخابات را تحت‌تاثیر قرار دهد.

دکتر مهدی میرزاده کوهشاهی- عضو هیئت علمی پژوهشکده مطالعات راهبردی